Rekabet Kurumu’nun İş Gücü Piyasalarındaki Rekabet İhlallerine Yönelik Kılavuz Yayınlandı

Giriş

Rekabet Kurumu, esasen 2021 yılının Mayıs ayının başlarında haberi verilen ve taslak çalışması 16.09.2024 tarihinde kamuoyu görüşüne sunulan İş Gücü Piyasalarındaki Rekabet İhlallerine İlişkin Kılavuzu ("Kılavuz ") 03.12.2024 tarihinde internet sitesinde yayınladı.  

İş gücü piyasalarındaki rekabet hukuku uygulamaları, önemli soruşturmalar ve açıklamalarla son yıllarda giderek dikkat çeken bir konu haline geldi. 2020 yılının ilk günlerinde konteyner taşımacılığı sektöründeki teşebbüslerin çalışan maaşlarını sabitlediği iddialarına ilişkin verilen karar ile teorik çerçevesi çizilse de, doğrudan iş gücü pazarlarına odaklanan soruşturma dalgasının 2020 yılının Kasım ayında özel hastaneler soruşturması[1] ile başladığı söylenebilir. Her ne kadar Rekabet Kurulu’nun 2020 yılından çok daha önce iş gücü pazarlarındaki rekabet hukuku uygulamalarına dikkat çektiği birçok kararı bulunsa da içtihat bütünlüğüne bakıldığında, bu konunun 2020 yılına kadar genellikle ikinci planda kaldığı yahut başka bir konuya odaklanan soruşturma süreçlerinde yan bir konu olarak incelendiği görülmektedir.

2020 yılı sonrasında ise iş gücü pazarlarında rekabet hukuku uygulamaları Rekabet Kurumu’nun uygulama önceliklerinde hızla ilk sıralara yükselmişti. Özellikle çalışan ayartmama ve ücret tespitine ilişkin rakipler arası anlaşma ve bilgi paylaşımı uygulamalarına karşı benimsenen amaç yönünden ihlâl yaklaşımı, daha önce bu uygulamayla karşılaşmayan özel sektör paydaşlarını sektör ayrımı olmaksızın potansiyel risk sahasına sokmuştu. Bu kapsamda, görece yeni bir konu olması ve rekabet hukuku uyum riskini tüm sektörler için yükselten bir unsur olması sebebiyle, hukuki öngörülebilirliği artıracak bir ikincil mevzuat hazırlığının yapılması bekleniyordu.

Bu doğrultuda hazırlanan Kılavuz’un önemli başlıklarını aşağıda özetliyoruz:

Çalışan Ayartmama ve Ücret Tespiti Anlaşmaları

Kılavuz’da çalışan ayartmama ve ücret tespiti (ücret, sosyal hak, yan hak, diğer çalışma koşulları vb.) gibi ihlâl türlerinin hukukî tanımlarına yer verip bu tür ihlâllerin “amaç bakımından ihlal” teşkil eden kartel anlaşmaları olduğu ortaya konmuştur.

Çalışan ayartmama anlaşmalarının ise Kanun’un 4. maddesi kapsamında müşteri paylaşımı anlaşmalarına tekabül ettiğine ilişkin değerlendirme aynen korunmuştur. Çalışan ayartmama anlaşmalarının emeğin teşebbüsler arası yapay olarak paylaşılmaması amacını taşımaları sebebiyle amaç bakımından ihlal teşkil ettiği ve kartel olarak kabul edilmesi gerektiği ifade edilmektedir. 

Hâkim Durumun Kötüye Kullanılması

Kılavuz’a göre iş gücü piyasaları bakımından hâkim durumun kötüye kullanılması farklı şekillerde ortaya çıkabilmektedir. Bu nedenle, bu tür rekabet ihlallerinin inceleme konusu olayın kendine özgü tüm şartları ve özellikleri dikkate alınarak değerlendirilmesi gerektiği ifade edilmiş ancak uygulamada karşılaşılabilecek soruların nasıl ele alınması gerektiğine ilişkin herhangi bir açıklama yapılmamıştır.

Hâkim durumun kötüye kullanılması hallerine ilişkin Kılavuz’da yer verilen en önemli açıklama, iş gücü piyasasında hâkim durumun kötüye kullanılmasına ilişkin değerlendirme yapılırken, teşebbüsün hem ürün/hizmet hem de iş gücü pazarındaki hâkim durumunun ele alınması gerektiğidir.

Bilgi Değişimi

İş gücü pazarlarındaki rekabete hassas bilgilerin (maaş, yan hak, sosyal hak, işyeri uygulamaları, iş ve çalışma koşulları vb.) değiştirilmesi bakımından Kılavuz’da özellikle dikkat çekilen husus da şudur: Kılavuz’daki tespite göre bilgi değişimi, yalnızca iş gücü pazarında rakip olan teşebbüsler arasında değil, aynı zamanda bilgi değişimini üçüncü taraf sıfatıyla gerçekleştiren bağımsız pazar araştırma kuruluşları ve özel istihdam büroları gibi teşebbüsler eliyle de gerçekleştirilebilmektedir. Kılavuz’da çalışanlara yönelik ücret bilgisi başta olmak üzere, çalışma koşullarına ilişkin veriler bakımından raporlama yapan bağımsız kuruluşların, edindikleri verileri toplulaştırarak ilgili verinin kaynağının tahmin edilebilir olmasının önüne geçmeleri önerilmektedir. Bu önerinin, özellikle istihdam koşullarına ilişkin benchmarking hizmeti veren şirketlerin raporlamalarını nasıl yapmaları gerektiğine ilişkin bir mesaj olarak algılanması isabetli olacaktır. Zira Kılavuz’da açıkça toplulaştırılmamış, güncel veya geleceğe dönük, veri kaynağının veya bireysel veri içeriğinin anlaşılmasını mümkün kılan ve kamuya açık olmayan türden bilgilerin teşebbüsler arasında paylaşılmasının rekabet karşıtı etki doğurabileceği ifade edilmektedir.

Bunun yanı sıra Kılavuz’da, aşağıda belirtilen şartların tümünün sağlanması halinde bilgi değişiminin kural olarak rekabeti sınırlayıcı etki doğurmayacağı belirtilerek yol gösterici bir çerçeve çizilmektedir:[2]

▪️ Bilgi değişimi bağımsız bir üçüncü tarafça yürütülmelidir.

▪️ Veri kaynağının veya bireysel veri içeriğinin anlaşılması mümkün olmamalıdır.

▪️ Bilgi değişimine konu bilgiler en az üç ay öncesine ilişkin olmalıdır.

▪️ Bilgiler en az on katılımcının verisini içermelidir.

▪️ Hiçbir katılımcının verisi toplam veri içerisinde %25’ten fazla ağırlığa sahip olmamalıdır.

Birleşme ve Devralmalar

Kılavuz, Rekabet Kurulu’nun özellikle etkin rekabetin önemli ölçüde kısıtlanması bakımından, Kurum’a bildirilen birleşme veya devralma işleminin doğrudan veya dolaylı etkilediği ilgili ürün pazarlarından bağımsız olarak işgücü pazarlarını da ayrı bir değerlendirmeye konu edebileceğini ortaya koymaktadır.

Bu kapsamda, işlemin işgücü pazarlarındaki etkilerini tespit etmede;

▪️ işlem taraflarının ilgili iş gücü pazarındaki payları ve pazarın yoğunlaşma seviyesi,

▪️ işlem taraflarının istihdam ettiği çalışanların niteliğinin birbirine yakınlığı,

▪️ ilgili ürün pazarına giriş engelleri,

▪️ ilgili iş gücü pazarında emek arz edenlerin örgütlülüğü,

▪️ iş yeri değiştirme maliyetleri,

▪️ işlem taraflarının rakiplerinin kapasite kullanımını arttırma ya da yeni yatırım yapma olanakları,

▪️ potansiyel rekabet baskısı,

▪️ işlemin ilgili iş gücü pazarında faaliyet gösteren rakipler arasındaki işbirliği olanaklarını arttırıp arttırmadığı,

▪️ işlemin öldürücü devralma ihtimali taşıyıp taşımadığı

gibi değişkenlerin dikkate alınacağı ifade edilmektedir.

Kılavuz’daki bu düzenleme ile birleşme ve devralmaların değerlendirilmesi süreçlerinin nasıl etkileneceği, bildirim formunda değişiklik yapılıp yapılmayacağı, işgücü pazarlarına etkilerin bildirim sürecinde standart olarak incelenen bir husus teşkil edip etmeyeceği gibi konular şu an için belirsizliğini korumaktadır.

Yan Sınırlamalar

Kılavuz’da, birleşme ve devralma işlemlerini düzenleyen sözleşmelerin değerlendirilmesinde sıklıkla gördüğümüz “yan sınırlama” kavramının, bu defa iş gücü piyasasındaki uygulamalar bakımından da ele alındığı görülmektedir. “Yan sınırlama” kavramı esasen Kanun’da yer almayan, ancak mehaz Avrupa Birliği hukukundan ihdas edilerek ikincil mevzuat ile Türk rekabet hukukuna kazandırılan bir kavramdır. Bu kavram temel olarak rekabeti kısıtlamayan bir ana anlaşmanın tamamlayıcı unsurunu teşkil eden ve rekabeti kısıtlayan bir anlaşmanın, ana anlaşmanın iktisadî hedefine ulaşabilmesi için gerekli ve makul bir hukuki koruma talebi içermesi halinde, rekabet hukuku çerçevesinde ihlal teşkil etmediği kabul edilen tamamlayıcı sınırlamalardır.

Bu kapsamda Kılavuz, teşebbüsler arasında yapılan amacı ya da etkisi itibarıyla rekabete aykırı olmayan asıl anlaşmalara ilişkin iş gücüne yönelik kısıtlamaların yan sınırlama olarak değerlendirilebilme ihtimalini ortaya koymaktadır. Bu kapsamda yapılacak bir değerlendirmede, söz konusu kısıtlamaların, birleşme ve devralmalarda uygulanan kriterlere paralel şekilde, asıl anlaşmayla doğrudan ilgili, gerekli ve orantılı olup olmadığına bakılması gerektiği ifade edilmektedir. Yan sınırlama niteliği taşımadığı tespit edilen çalışan kısıtlamalarının ise çalışan ayartmama ve ücret tespiti anlaşmaları çerçevesinde ele alınacağı ve amaç bakımından ihlal olarak kabul edileceği vurgulanmıştır.

Öte yandan bu koşulların hangi kriterlere göre değerlendirileceği belirsizliğini korumaktadır. Bu nedenle özellikle hizmet, tedarik, dağıtım, proje geliştirme gibi sözleşmesel ilişkiler çerçevesinde sözleşme tarafları arasında getirilen çalışan ayartmama yükümlülüklerinin hangi koşullarda yan sınırlama teşkil edeceği gibi pratikte sorun yaratan konular için somut bir yönlendirme yapılmadığı görülmektedir.

Muafiyet Rejimi

Kılavuz’a göre 4. madde kapsamına giren her türlü anlaşma gibi işgücü pazarlarında rekabeti kısıtlayan anlaşmalar da teorik olarak malların üretimi veya hizmet sunumunda yeni gelişmelerin sağlanması, tüketici yararı ve rekabetin pazarın önemli bölümünde sürdürülmesi şartları sağlandığında 5. madde kapsamında muafiyet rejiminden faydalanabilir. Bununla birlikte Kılavuz’da özellikle iş gücü piyasasındaki ücret tespiti ve çalışan ayartmama anlaşmalarının muafiyet rejiminden faydalanamayacağı, zira bunların rekabeti aşırı ölçüde sınırlandırdığı gerçeğinin sabit olduğu açıkça ifade edilmiştir.

Sonuç

Kılavuz ile Kurul’un geçmiş kararlarında vurguladığı temel ilkelerin bir araya getirilmesinin ve iş gücü piyasalarına yönelik ihlaller konusunda daha net bir teorik çerçeve oluşturulmasının amaçlandığı görülmektedir. Her ne kadar Kılavuz, pratik yönlendirmelerle işgücü pazarlarında rekabet hukuku uygulamalarına yönelik hukukî öngörülebilirliği artırma işlevine sahip olmasa da, dağınık içtihatla ortaya konan teorik çerçevenin toparlanmasını ve bugüne kadar büyük çoğunlukla Kanun’un 4. maddesi (rekabete aykırı anlaşmalar) çerçevesinde ele alınan işgücü pazarlarının önümüzdeki dönemde 6. (hakim durumun kötüye kullanılması) ve 7. maddeler (yoğunlaşmaların kontrolü) bakımından da Rekabet Kurulu’nun gündemine gireceğini ortaya koymaktadır.