Rekabet Kurumu’nun Akaryakıt Sektör İncelemesi Raporu Yayımlandı

Giriş

Rekabet Kurumu (“Kurum”) 2020 yılında başlattığı akaryakıt sektörüne yönelik sektör incelemesini tamamlayarak hazırladığı Akaryakıt Sektör İncelemesi Raporu’nu (“Rapor”) 18 Mart 2024 tarihinde resmi internet sitesinde yayınladı.

Sektör incelemesi kapsamında bazı örnek ülkelerdeki düzenlemeler, yurt dışında akaryakıt pazarına ilişkin rekabet hukuku perspektifinden yapılan araştırmalar ve 2013 tarihli OECD Raporu’nun[1] detaylı bir şekilde incelendiği görülmektedir. Rapor’da, Kurum’un 2 Haziran 2008 tarihli Akaryakıt Sektör Raporu (“Eski Rapor”) ile Kurul’un sektöre ilişkin olarak geçmişten günümüze verdiği önaraştırma ve soruşturma kararlarının kısa özetine ve 2014 yılında Tüpraş Soruşturma Kararı[2] çerçevesinde Kurum’un Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile sektöre ilişkin düzenleyici otorite olan Enerji Piyasası Denetleme Kurumu’na (“EPDK”) gönderdiği görüşte yeralan değerlendirmelere de yer verilmiştir.

Akabinde, uluslararası pazarda da rekabet otoritelerinin radarında olan akaryakıt sektöründeki fiyatlar ile pazardaki rekabet koşulları ele alınmış ve Türkiye’de akaryakıt sektörüne ilişkin rekabet hukuku sorunları ile çözüm önerileri ortaya konmuştur.

Akaryakıt Piyasasında Daha Önce Neler Ele Alınmıştı?

Türkiye’deki akaryakıt sektöründe gözlemlenen çeşitli rekabetçi endişeler, Rekabet Kurulu’nun (“Kurul”) geçmiş tarihli inceleme, önaraştırma ve soruşturmalarına konu olmuş ve hem regüle bir sektör olması hem de tüketici refahının dışında arz güvenliği, arz devamlılığı, enerji verimliliği ve bağımsızlığı gibi farklı kamu menfaatlerine koruma ihtiyacını doğurması sebebiyle akaryakıt sektöründeki yapısal rekabet sorunları kapsamlı bir şekilde Eski Rapor’da ele alınmıştır. Bu dönemde özellikle sektörde hedeflenen fiyat serbestisinin ve rekabetçi fiyatlandırmanın yaratılamamış olduğu Kurum tarafından vurgulanmaktaydı.

Bu sebeple 2024 tarihli Rapor’da da akaryakıt piyasasının yapısından ve sektöre ilişkin yoğun regülasyondan kaynaklı etkiler değerlendirilerek çözüm önerileri sunulmuştur.

Rapor’da Ortaya Konan Sorunlar

Rekabet Kurumu’nun temelde şu başlıklar altında sektörü ele aldığı görülmektedir:

— İki oyunculu yapıda olan ve bu oyuncular arasındaki rekabetin sınırlı kaldığı rafineri seviyesi,

— Yıllardır değişiklik göstermeyen yoğunlaşmış yapısı ile etkin rekabetin sağlanamadığı değerlendirilen dağıtım pazarı,

— Bünyesinde çok sayıda oyuncu barındırsa da üst kademelerdeki rekabet eksikliğinin yansımalarının hissedildiği perakende pazarı.

Rafineri seviyesine bakıldığında; uzun süredir tek üretici konumunda olan Tüpraş’ın[3] 2019 yılından itibaren Star[4] isimli bir rakibinin olduğu görülmektedir. Ancak Star’ın varlığı Tüpraş’ın pazar gücü üzerinde henüz önemli bir rekabetçi baskı oluşturamamaktadır. Rafineri çıkışı fiyatlandırmada Tüpraş’ın belirleyici konumu devam etmektedir.   

Dağıtım seviyesine bakıldığında; faaliyetlerin önemli kısmının sayıca az olan büyük teşebbüsler eliyle yürütülmesi ve pazarın görece yoğunlaşmış ve oligopolistik yapısının uzun yıllardır devam ettiği görülmektedir.

Bayilik faaliyetleri bakımından ise 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu (“Petrol Kanunu”) uyarınca distribütör ve bayi arasındaki ilişki bakımından zorunlu bir rekabet yasağı söz konusudur. Öte yandan, rekabet hukuku düzenlemelerinin etkisiyle anılan rekabet yasaklarının 5 yıl süre ile sınırlanmasının akaryakıt sektöründe bayilik sürelerinin 5 yıla indirilmesine yol açtığı gözlemlenmektedir.

Sektör incelemesinde üzerinde durulan sorunlardan bir diğeri şeffaflığa ilişkindir. Akaryakıt sektöründe fiyatların görünür şekilde yayınlanması bir şeffaflık oluşturmakla beraber fiyatların karşılaştırılmasına olanak sağlaması açısından tüketicinin arama maliyetlerini düşürmektedir. Ancak Rekabet Kurumu’na göre bu durum pazarda bir koordinasyon riskini de beraberinde getirmektedir.

Bu soruna paralel şekilde Eski Rapor ile Rapor’da ortaya konan ortak sorunlardan biri de EPDK’nın ve dağıtıcıların tavan fiyat listesi yayınlamasının bayilerin pompa satış fiyatlarını bu tavan fiyatlara sabitlemesine ve pompa satış fiyatlarındaki rekabetin ortadan kalkması ile pazarda koordinasyon doğurucu bir etki oluşturmasına sebep olmasıdır. Nitekim 2008’den bu yana söz konusu sorun Kurul’un gündemine çeşitli zamanlarda girmiş ve en son 12 Mart 2020 tarihli Akaryakıt Dağıtıcıları Kararı’nda[5] ele alınmıştır.

Rapor’da Getirilen Çözüm Önerileri

Kurum’un akaryakıt sektöründeki sorunları hafifletmek ve rekabetçi bir fiyatlandırmanın yaratılmasını engelleyen unsurları kısmen de olsa bertaraf etmek üzere getirdiği çözüm önerileri ise dört ana grupta ele alınmıştır.

Tavan/tavsiye fiyatın dağıtıcılar tarafından bayilere bildirilmesinin dağıtım ve perakende seviyesindeki fiyat rekabeti bakımından koordinasyon doğurucu etkisine yönelik olarak Kurum, bu uygulamanın sonlandırılması ve EPDK ile dağıtıcılar tarafından tavan/tavsiye fiyat listelerinin yayınlanmaması gerektiği görüşündedir.

Keza, bu konuya paralel olarak tavan/tavsiye fiyat listelerinin hem EPDK hem de dağıtıcılar tarafından yayınlanmasının pompa fiyatında yarattığı şeffaflığın tüketiciye fayda sağlayacak bir forma kavuşturulması beklenmektedir. Bu kapsamda EPDK tarafından çevrim içi platformlar kanalıyla yayınladığı fiyatlara tüketicilerin daha kolay ulaşabilmesi için çalışmalar yapılması ve nihayetinde bu bilgilerin tüketicilerce daha kolay erişilebilir ve anlaşılabilir olması gerektiği ifade edilmektedir.

Yine fiyat rekabetiyle ilgili bir diğer öneri ise tüketicilerin alım kararlarında fiyat faktörünü ön plana çıkarak odak noktası haline getirilmesi ve böylece fiyat rekabetinde artış sağlanabilmesi yönünde olmuştur. Bu kapsamda yapılabilecekler arasında ülkemizde lisans sahiplerince piyasaya arz edilen akaryakıt türlerinin tamamının Avrupa Birliği standartlarına ve EPDK tarafından belirlenen teknik düzenlemelere uygun olmak zorunda olduğuna ilişkin olarak tüketicilerin daha fazla bilgilendirilmesi sayılmıştır. Böylece tüketiciler, farklı dağıtıcıların bayilerinden alacakları akaryakıtın niteliksel olarak aynı özellikleri taşıdığı kanısına ulaştığında, alım kararını etkileyecek ana unsurun fiyat olması beklenmektedir.

Son olarak münhasır bayilik yapılanması harici alternatif bayilik modellerinin önünün açılmasına ve istasyonlar arası mesafe sınırlamasının kaldırılmasına yönelik önerilerde bulunulmuştur. Bayilerin yalnızca dağıtıcılar ile yaptıkları münhasır anlaşmalardan oluşan bir piyasa yapısı rekabetçi yapının tesisi bakımından yeterli görülmemiştir. Her türlü yasa dışı ticaret ile mücadele hususu ayrık tutulmak kaydıyla münhasır bayilik ilişkisi olmadan da akaryakıt ürünü satışını mümkün kılmak adına alternatif bir model olan “beyaz bayraklı” istasyonların önünün açılması gerektiği ifade edilmiştir. Bu doğrultuda Petrol Kanunu’nda değişiklik yapılarak yalnızca münhasırlık şartına bağlı dağıtım/bayilik sisteminin ihtiyari hale getirilmesi gerekmektedir. Böylece dağıtım şirketlerini daha rekabetçi bir fiyatlandırmaya zorlayacak yapının oluşturulabileceği değerlendirilmiştir.

Kurum’un önerilerine yer verirken belirtmekte fayda gördüğümüz bir husus vardır ki akaryakıt piyasasının düzenlenmesinden sorumlu esas otorite Petrol Kanunu uyarınca yetkilendirilmiş olan EPDK’dır. Rekabet Kurumu, sektörel bir düzenleyici olmamakla birlikte sektörden bağımsız olarak rekabetçi düzeni ve süreci koruyucu ölçüde birtakım öneriler getirebilmektedir. Nitekim Rekabet Kurumu, 2008 yılında yine akaryakıt sektörü, 2012 yılında doğalgaz sektörü[6] ve 2015 yılında elektrik sektörü[7] olmak üzere geçmiş yıllarda da çeşitli regüle piyasaları, kendi düzenleyici bir otoritesi bulunmasına karşın dışlamamış, bu piyasaları da zaman zaman ele alarak rekabetçi düzene ilişkin çalışmalar yürüterek sektörlere ilişkin rekabetçi düzene yönelik önerilerini paylaşmıştır.